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土佐藩士の家に生まれ、山内容堂の信任を得て藩政の中枢に立った。坂本龍馬の提案を受けて大政奉還建白書を立案し、藩主・容堂を説得して将軍・徳川慶喜への提出を実現させた（1867年）。これが大政奉還の直接の契機となり、幕末政局の転換点となった。明治維新後は新政府に参加し、参議・工部卿・逓信大臣などを歴任した。1873年の明治六年の政変で下野した板垣退助とともに自由民権運動を推進し、「民撰議院設立建白書」（1874年）の提出に参加した。後に立憲自由党を結成し、国会開設運動を主導した。晩年は伊藤博文内閣で農商務大臣を務めた。その実務能力と調整力は高く評価され、土佐出身の政治家として幕末から明治にかけて一貫して重要な役割を担い続けた。1897年8月4日に59歳で没した。大政奉還への貢献は坂本龍馬・中岡慎太郎と並んで土佐が近代日本に与えた最大の贈り物の一つである。

実務的で交渉力に優れ、龍馬のアイデアを現実の政治に落とし込む能力を持った。藩主・容堂への説得力は特筆に値し、理想と現実を橋渡しする調整者として活躍した。

大政奉還建白書の立案により幕末政治の最重要場面で決定的な役割を果たした。自由民権運動への参加は明治民主主義の発展に貢献し、板垣退助とともに土佐民権派の双璧とも言われる。