宝暦9年（1759年）、八代将軍・徳川吉宗の孫として生まれた。白河藩主となり、藩政改革に成功して名君の誉れを得た。1787年に老中首座に就任し、田沼意次の後継として幕政の実権を握った。寛政の改革（1787〜1793年）を推進し、財政再建・風俗粛清・旗本・御家人の救済などに取り組んだ。朱子学を正学とし、「寛政異学の禁」で他の学派を排除した。また棄捐令で旗本・御家人の借金を帳消しにし、武士の救済を図った。農村の復興や倹約令も推進した。しかしその厳格すぎる政策は民衆の不満を招き、「白河の清きに魚も住みかねて もとの濁りの田沼恋しき」と風刺された。1793年に老中を辞任。晩年は隠居して文人として活動した。