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工藤氏の流れをくむ吏僚で、母方が源頼朝と縁を持つことから幕府に仕えた。算道・実務に通じた文官として公文所の寄人を務め、のちに政所執事として幕府の財政・文書行政を統括した。鎌倉の永福寺（二階堂）の近くに屋敷を構えたことから「二階堂」を称し、以後代々続く二階堂氏の祖となった。頼朝の死後は十三人の合議制の一員として幕政に加わった。二階堂氏はその後も政所執事を世襲し、鎌倉幕府の実務官僚として重きをなした。

数理と文書に明るい堅実な実務官僚で、表に立つよりも幕府の事務機構を支える役回りに徹した。大江広元・三善康信らと並ぶ草創期の文官の一人として、幕府行政の安定に寄与した。

二階堂氏の祖として、その子孫は政所執事を世襲し、鎌倉幕府の文書・財政行政を代々支えた。鎌倉の地名「二階堂」は永福寺の二階堂に由来し、行政の家名と結びついて今に残る。実務官僚の家を興した点に行政の歴史的意義がある。